第三個挑戰(zhàn)，如果光伏市場向中東部轉移，也將面臨挑戰(zhàn)。中東部地區(qū)未利用土地少，土地成為中東部開發(fā)光伏電站的重要約束。
　　
　　近期國土資源部聯(lián)合六部委印發(fā)的五號文件中規(guī)定，如果光伏發(fā)電項目占用農地，要完全要按照建設用地來處理。這樣的一刀切操作對光伏電站開發(fā)是致命的打擊，中東部地區(qū)未利用地非常少，大多數(shù)都是農地、林地。
　　
　　為了解決這些挑戰(zhàn)，國家能源局在“十三五”期間的工作方向，較主要的任務是加速光伏產(chǎn)業(yè)技術進步和成本降低，盡早擺脫對補貼的依賴。未來有以下五個工作方向。
　　
　　一、配合發(fā)改委價格司做好逐漸電價下調工作。從行業(yè)自身來看，光伏行業(yè)應該有動力面對電價下調，無論從贏得全部市場，還是在國內跟傳統(tǒng)能源較終形成競爭力看，都應該降電價。另外要避免行業(yè)大起大落的狀況，如光伏電站規(guī)模突然減速、剎車，這對制造行業(yè)可能會有非常大影響�？紤]到行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展后盡量適當控制電站開發(fā)節(jié)奏。爭取用更少補貼，更小的規(guī)模，把電價先降下來。國家能源局做了測算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開發(fā)，每年大概1800—2000萬千瓦，到2020年累計需要的補貼近4000億。這是一個很大的數(shù)字。如果按照先慢后快的節(jié)奏進行開發(fā)，補貼總額會降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。
　　
　　二、繼續(xù)推進領跑者計劃。關于領跑者計劃，國家能源局將會同工信部，把前端制造業(yè)和后端應用聯(lián)動起來，通過市場應用加速先進技術產(chǎn)品應用，推動技術進步。具體事項還在協(xié)調。
　　
　　此外，還要加強監(jiān)管力度，由于電價調整時間節(jié)點在2016年的6月份，因此上半年組件會非常緊俏，很多落后產(chǎn)能可能趁機開工。這些落后產(chǎn)能到底能不能達到先進技術門檻，應該進行一體核查，要保證電站中能夠用到質量合格的組件。
　　
　　三、競爭方式的項目配置。一體采取競爭方式來配置項目，目前還處于向全社會公開征求意見的階段。文件較終出臺的內容還在研究中。該文件重要的三個思想包括：靠前，通過市場競爭配置項目資源，把競爭條件，如入門門檻、項目前期的準備等因素都納進來。希望能夠通過市場競爭去發(fā)現(xiàn)市場價格，擠出各種各樣水分。第二，體現(xiàn)放管結合思想。提出大的原則，希望地方分配項目過程中體現(xiàn)出競爭的原則，設置入門門檻，杜絕指標分配的亂象。另外，本著放管結合的前提，國家能源局還放開了分布式的規(guī)模，想把分布式作為投入資金的要點。第三，希望通過競爭來降低價格。
　　
　　四、壓縮非技術性成本。第四項工作是壓縮非技術性成本。國家能源局跟企業(yè)交流、調研后了解，各地光伏電站項目受到了很多地方非技術性的影響。近期國家能源局也給國家財政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標準如何。希望財政部門和稅務部門能給光伏產(chǎn)業(yè)減壓。
　　
　　五、積較推動可更新能源電價附加的提升。雖然可更新能源電價附加進一步上調的難度確實非常大，但我們也將繼續(xù)協(xié)調進一步上調可更新能源電價附加標準。同時國家能源局也希望推動擴大可更新能源電價附加的征收范圍。下一步是簡化可更新能源電價附加申報項目流程。
　　
　　幾點措施也會陸續(xù)進行。西部地區(qū)光伏電站可能在短期內不會有很大打破，中東部地區(qū)可能會被作為戰(zhàn)略要點。要鼓勵在中東部發(fā)展光伏發(fā)電，能夠就地消納，直接發(fā)揮替代傳統(tǒng)能源的作用。從規(guī)模安排上，國家能源局會給中東部會適當?shù)膬A斜，西部光伏發(fā)電規(guī)模會適當壓縮。
　　
　　鼓勵新興模式和業(yè)態(tài)，如說剛才說的光伏與采煤沉陷區(qū)的結合等，也有企業(yè)提出光伏和一些廢舊礦區(qū)自然治理相結合。光伏農業(yè)也是未來要點的發(fā)展方向。各種新模式都在探討。但新模式的發(fā)展有一個共性問題，就是剛才提到的用地問題。中東部用地是一個很大的約束。較近我們跟國土資源部、農業(yè)部、林業(yè)部多次商討，基本上達成以下共識：靠前，國土資源部五號文件中光伏發(fā)電項目使用農用地要按照建設用地來管理，需要進一步細則解釋，不能一刀切。第二，光伏發(fā)電項目可以結合農業(yè)用地做，但要遵守幾個原則：保護耕地；有利于土地資源非常大化、集約化利用；有利于促進新能源發(fā)展。現(xiàn)在下一步思工作是對哪些類型的農業(yè)土地上能做光伏發(fā)電項目進行分類梳理，如哪種項目的支架要多高等細節(jié)提出標準和規(guī)范，然后與國土部進一步商定，看是否要出臺一個具有操作性的相關文件。
　　
　　屋頂?shù)姆植际焦夥l(fā)電項目也是一個戰(zhàn)略要點。在工業(yè)園區(qū)、城市復合區(qū)，有合適的屋頂去做分布式，同時建議這些項目要結合電力體制改變來做。國家能源局建議可以結合著電力體制改變把分布式發(fā)電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網(wǎng)與屋頂分布式光伏以及其他類型能源的結合，開發(fā)多能互補新能源微電網(wǎng)。通過交少量的過網(wǎng)費，分布式項目的電能夠賣到微電網(wǎng)里面的各個用戶，這樣電價是用戶的電價加上四毛二的補貼，或許會有更好的經(jīng)濟效益，這對光伏發(fā)電成本的降低也有作用。
　　
　　此外，我們也有一個觀點，雖然與傳統(tǒng)能源相比，光伏電價成本還比較高，但這是基于傳統(tǒng)能源環(huán)境治理成本沒有考慮。有測算顯示如果考慮環(huán)境成本等因素，傳統(tǒng)能源的度電成本至少要增加兩毛錢。光伏能夠降到比納入了環(huán)境要素的傳統(tǒng)能源價格貴一到兩毛錢，光伏成本降低的目標也就達到了。